1.
Conceito:
Processo legislativo é o conjunto
de disposições que disciplinam o procedimento a ser observado pelos órgãos
competentes na elaboração das espécies normativas (art. 59 da CF).
A não obediência às disposições
sobre o processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará
inconstitucionalidade.
2.
Espécies:
-
Processo
ou procedimento legislativo ordinário ou comum: É aquele que se destina à
elaboração da lei ordinária.
Os princípios do processo legislativo federal se aplicam ao processo legislativo estadual ou municipal (princípio da simetria do processo legislativo).
Os princípios do processo legislativo federal se aplicam ao processo legislativo estadual ou municipal (princípio da simetria do processo legislativo).
-
Processo
ou procedimento sumário: Diferencia-se do ordinário apenas pelo fato de existir
prazo para o Congresso Nacional deliberar sobre determinado assunto.
-
Processo
ou procedimento especial: É aquele que se destina à elaboração das leis
complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos-legislativos,
resoluções e leis financeiras.
Entre uma lei ordinária e uma lei
complementar, em relação ao procedimento, só há diferença quanto ao número de
votos para aprovação. Sendo exigido maioria relativa para a lei ordinária e
maioria absoluta para a lei complementar. Na maioria absoluta, leva-se em
consideração o total dos membros da Casa e na maioria relativa, os presentes na
reunião ou sessão. Maioria é o número inteiro imediatamente superior à metade,
se ela for fracionada, ou é a unidade imediatamente superior a metade, se ela
não for fracionada.
Quando o Congresso Nacional vota
uma emenda constitucional, não está no exercício de um poder legislativo, mas
sim de um poder constitucional.
Processo Legislativo
ordinário
1.
Conceito
de lei:
A lei é ato escrito, primário
(tem fundamento direto na Constituição Federal), geral (destina-se a todos),
abstrato (não regula uma situação concreta) e complexo (exige fusão de duas
vontades para se aperfeiçoar e produzir efeitos).
Eventualmente pode haver lei sem
a vontade do Poder Executivo, mas nunca pode existir lei sem a vontade do Poder
legislativo.
2.
Fases
do processo legislativo ordinário:
-
Fase
introdutória (iniciativa): Trata do poder de iniciativa.
-
Fase
constitutiva: Trata da deliberação parlamentar e da deliberação executiva.
-
Fase
complementar (integradora): Trata da promulgação e publicação da lei.
Fase introdutória ou de iniciativa
1.
Iniciativa:
Iniciativa é a faculdade
conferida a alguém ou a algum órgão para apresentar um projeto de lei. Da
início ao processo legislativo.
Só pode exercer a iniciativa quem
tem poder de iniciativa, pois caso contrário haverá um vício de iniciativa, uma
inconstitucionalidade formal.
2.
Hipóteses
de iniciativa:
-
Iniciativa
geral
-
Iniciativa
parlamentar
-
Iniciativa
extra parlamentar
-
Iniciativa
concorrente
-
Iniciativa
exclusiva
-
Iniciativa
popular
3.
Iniciativa
geral (art. 61 da CF):
A iniciativa de leis ordinárias e
complementares cabe: Qualquer membro da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal; Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional; Presidente da República; Supremo Tribunal Federal; Tribunais
Superiores (STJ, TSE, STM e TST); Procurador-Geral da República e aos Cidadãos.
4.
Iniciativa
parlamentar:
A
apresentação do projeto de lei cabe aos membros do Congresso Nacional
(Senadores e Deputados Federais).
5.
Iniciativa
extra parlamentar:
A apresentação do projeto de lei
cabe ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos.
-
Iniciativa
do STF: Estatuto da Magistratura (art. 93 da CF).
-
Iniciativa
do STF, Tribunais Superiores e Tribunais de justiça: Propor ao Poder
Legislativo, respectivo, observado o art. 169 da CF:
o A alteração do número de membros
dos tribunais inferiores (art. 96, II, “a” da CF).
o A criação e a extinção de cargos
e remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem
vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes,
inclusive dos tribunais inferiores, onde houver (art. 96, II, “b” da CF). A
fixação do subsídio dos Ministros do STF será feita por lei ordinária de
iniciativa do Presidente do STF.
o A criação ou extinção dos
Tribunais inferiores (art. 96, II, “c” da CF).
o A alteração da organização e da
divisão judiciárias (art. 96, II, “d’ da CF).
-
Iniciativa
do Ministério Público:
o Propor ao Legislativo, observado
o artigo 169 da Constituição, a criação e extinção de seus cargos e serviços
auxiliares, promovendo-os por concurso público de provas ou provas e títulos; a
política remuneratória e os planos de carreira (art. 127, §2º da CF). A lei
disporá sobre sua organização e funcionamento.
o Iniciativa concorrente do MP (Procurador-Geral
da República) e do Presidente da República: Projeto de lei sobre a organização
do Ministério Público da União.
“Leis complementares da União e
dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais,
estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério
Público...” (art. 128, §5º da CF).
6.
Iniciativa
concorrente:
A
apresentação do projeto de lei é de competência de vários legitimados. Ex:
Iniciativa de leis ordinárias e complementares.
7.
Iniciativa
exclusiva (reservada ou privativa):
A apresentação do projeto de lei
pertencente a um só legitimado, sob pena de configurar vício de iniciativa
formal, caracterizador de inconstitucionalidade. Quando se reserva a matéria a
alguém, não é de mais ninguém.
-
Leis de
iniciativa do Presidente da República:
o Que fixem ou modifiquem os
efetivos das Forças Armadas (art. 61, §1º, I, a da CF).
o Disponham sobre criação de
cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou
aumento de sua remuneração (art. 61, §1º, II, “a” da CF).
o Disponham sobre a organização
administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, servidores
públicos e pessoal da administração dos territórios (art. 61, §1º, II, “b” da
CF).
o Disponham sobre servidores
públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos,
estabilidade e aposentadoria. (Estatuto dos funcionários públicos civis da
União art. 61, §1º, II, “c” da CF).
o Disponham sobre organização do
Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais
para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados,
do Distrito Federal e dos territórios (art. 61, §1º, II, “d” da CF).
Na verdade, a apresentação de
projeto de lei sobre a organização do Ministério Público da União é de
competência concorrente do Presidente da República e do Procurador-Geral da
República, em razão do disposto no artigo 128, §5º da Constituição Federal.
“Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos
respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e
o estatuto de cada Ministério Público...”.
o Disponham sobre criação e
extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto
no art. 84, VI (art. 61, §1º, II “e” da CF).
o Disponham sobre militares das
forças armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções,
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva (art. 61,
§1º, II, “f” da CF).
-
Lei de
iniciativa do Poder Executivo:
o Plano plurianual (art. 165, I da
CF).
o Diretrizes orçamentárias (art.
165, II da CF).
o Orçamentos anuais (art. 165, III
da CF).
8.
Iniciativa
conjunta:
A
apresentação do projeto de lei depende da concordância de mais de uma pessoa.
9.
Iniciativa
popular:
Pode ser exercida pela
apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo,
1% do eleitorado nacional, distribuído por pelo menos 5 Estados, com não menos
de 3/10% (três décimos por cento) dos eleitores em cada um deles (art. 61, §2º
da CF).
-
Requisito
numérico: no mínimo, 1% do eleitorado nacional;
-
Requisito
espacial: eleitorado distribuído por pelo menos 5 Estados;
-
Requisito
interno: com não menos de 3/10%(três décimos por cento) dos eleitores em cada
um deles.
A iniciativa popular, embora
caiba para leis, não cabe para emendas à constituição. Parte da doutrina diz
que não existe possibilidade de iniciativa popular para emenda constitucional,
pois se fosse intenção do legislador, deveria ter inserido um parágrafo no
artigo 60 da Constituição Federal. Para outra parte da doutrina, poderia ser
visto que a iniciativa popular é uma forma de exercício de poder e não se pode
restringir o direito político. “A soberania popular será exercida pelo sufrágio
universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos
termos da lei, mediante: plebiscito, referendo, iniciativa popular” (art. 14 da
CF).
Pode haver lei de iniciativa
popular nos Estado e nos Municípios. “A lei disporá sobre a iniciativa popular
no processo legislativo estadual” (art. 27, §4º da CF); “Iniciativa popular de
projetos de lei de interesse especifico do Município, da cidade ou de bairros,
através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado” (art.
29, XII da CF).
Fase Constitutiva
1.
Fase
Constitutiva:
A Fase constitutiva é composta da
deliberação parlamentar e da deliberação executiva.
2. Deliberação Parlamentar:
O projeto de lei é apreciado nas
duas casas do Congresso Nacional (Casa Iniciadora e Revisora), separadamente, e
em um turno de discussão e votação (no plenário), necessitando de maioria
relativa em cada uma delas.
-
Casa
iniciadora: O
projeto de lei apresentado por um Senador tem início no Senado, já aquele
apresentado por um Deputado ou pelo Presidente da República ou pelo Supremo
Tribunal Federal etc., tem inicio na Câmara dos Deputados. A Câmara dos
Deputados é a porta de entrada da iniciativa extra parlamentar (art. 64 da CF).
o Comissões: O projeto de lei
primeiramente será apreciado na Comissão de Constituição e Justiça e depois nas
Comissões temáticas, que emitirão pareceres. Se o processo for
multidisciplinar, passará por várias comissões temáticas.
As comissões, além de discutirem
e emitirem parecer, poderão aprovar projetos, desde que, na forma do regimento
interno da casa, haja dispensa do Plenário e não haja interposição de recurso
de um décimo dos membros da casa (art. 58, §2º, I da CF). Trata-se de delegação
“interna corporis”.
A Comissão de Constituição e
Justiça pode fazer um controle preventivo de constitucionalidade. Se achar que
é caso de inconstitucionalidade, remete o projeto ao arquivo.
o Votação: Após discussão e
parecer, o projeto será enviado ao plenário da Casa para um turno de discussão
e votação. Encerrada a discussão passa-se à votação.
É preciso maioria absoluta para
instalar a sessão validamente e maioria simples para votação de uma lei
ordinária (art. 47 da CF). O referente para instalar é fixo, pois leva em
consideração o número de colegiados (257 deputados). Já o referente para
deliberar não é fixo, pois depende do número de presentes. Se o projeto fosse
de lei complementar, seria necessário maioria absoluta para instalar e maioria
absoluta para deliberar.
Aprovado o projeto de lei na Casa
Iniciadora por maioria simples, seguirá para a Casa Revisora. A 1a
deliberação é chamada de deliberação principal e a outra, de deliberação
revisional.
-
Casa
Revisora: O
projeto de lei terá o mesmo curso da Casa iniciadora, isto é, passa
primeiramente pelas Comissões e depois vai ao plenário para um turno de
discussão e votação. É necessário maioria absoluta para instalar e maioria
simples para deliberar.
A Casa Revisora
poderá aprovar, rejeitar ou emendar o projeto de lei (art. 65 da CF).
o Aprovar: O projeto de lei
aprovado no Legislativo seguirá para sanção ou veto do Executivo (art. 66 da
CF).
o Rejeitar: O projeto de lei será
arquivado. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá
constituir objeto de novo projeto, na próxima sessão legislativa, salvo
proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso
Nacional (art. 67 da CF).
o Emendar: Somente as emendas
voltam para a Casa Iniciadora, sendo vedada a apresentação de subemendas (art.
65, parágrafo único da CF).
A emenda deve guardar relação
lógica com o objeto. É a proposta de direito novo a direito novo ainda
proposto. Assim, não será admitido aquilo que for rotulado de emenda se não o
for.
As emendas podem ser aditivas
(acrescentam alguma disposição no projeto), supressivas (suprimem alguma
disposição no projeto), modificativas (não alteram a substância da proposição,
mas sim um aspecto acessório), substitutivas (alteram a essência da
proposição), aglutinativas (resultam da fusão de diversas emendas entre si ou
com o texto) ou de redação (sanam algum vício de linguagem, incorreção de
técnica legislativa ou lapso manifesto). A proposta de emenda que alcança todo
o projeto é chamado no direito parlamentar de substitutivo.
O poder de emenda é inerente à
função legislativa, salvo em determinados casos. Ex: Não é possível aumentar a
despesa prevista no projeto de iniciativa exclusiva do Presidente da República
(art. 63, I da CF); Não é possível aumentar despesas nos projetos sobre
organização dos serviços administrativos da Câmara dos deputados, do Senado
Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público (art. 63, II da CF).
A emenda que determina o retorno
à casa de origem é aquela que de alguma forma modifique o sentido jurídico da
proposição, pois se não modificar, não precisa voltar. Ex: correção de
português não precisa voltar.
o Se a Casa Iniciadora concordar
com a emenda: O projeto será encaminhado para o autógrafo (reprodução do
trâmite legislativo e o conteúdo final do projeto aprovado ou emendado) e
depois segue para o Presidente da República.
o Se houver divergência:
Prevalecerá a vontade de quem fez a deliberação principal (princípio da
primazia da deliberação principal). O projeto segue para o Presidente com a
redação da Casa Iniciadora.
A Câmara está numa posição de
prevalência em relação ao Senado, pois os projetos extra parlamentares
iniciam-se pela Câmara e, portanto, é ela quem faz a deliberação principal. O
princípio da primazia da deliberação principal não se aplica ao procedimento da
emenda constitucional, pois precisa de aprovação nas duas casas.
3.
Deliberação
executiva:
O
Presidente recebe o projeto de lei aprovado no Congresso Nacional com ou sem
emendas, para que sancione ou vete.
-
Sanção: É a manifestação concordante do
Chefe do Poder Executivo, que transforma o projeto de lei em lei. Pode ser
expressa ou tácita, mas sempre motivada.
A sanção subseqüente pelo Chefe do Poder Executivo não convalida vício de iniciativa, pois o ato é nulo e o que é nulo não pode ser convalidado.
A sanção subseqüente pelo Chefe do Poder Executivo não convalida vício de iniciativa, pois o ato é nulo e o que é nulo não pode ser convalidado.
-
Veto: É a manifestação discordante do
Chefe do Poder Executivo que impede ao menos transitoriamente a transformação
do projeto de lei em lei. O veto é irretratável. Características do veto:
·
O veto
tem que ser expresso: O veto tem que ser manifestado no prazo de 15 dias do
recebimento, pois o silêncio do Presidente da República importará em sanção
(art. 66, §3º da CF). Assim, não existe veto tácito no Brasil.
Inicia-se a contagem, excluindo o
dia do início e incluindo o dia do vencimento. Também são excluídos os sábados,
domingos e feriados, pois a contagem leva em conta os dias úteis.
·
O veto
tem que ser motivado: O veto pode ser político e/ou jurídico. Jurídico quando o
projeto for inconstitucional (controle preventivo de constitucionalidade) e
político quando o projeto for contrário ao interesse público. O veto sem
motivação expressa produzirá os mesmos efeitos da sanção.
·
O veto
tem que ser formalizado: Os motivos do veto têm que ser comunicados em 48 horas
ao Presidente do Senado (art. 66, §1º da CF). Diz-se que o veto é ato composto,
pois não basta a motivação, precisa ainda de comunicação. A partir da
formalização, o veto torna-se irretratável.
·
O Veto é
sempre supressivo: O Presidente da República não pode acrescentar nada ao
projeto. Só pode retirar.
·
Veto
total: No veto total, o Presidente da República discorda sobre todo o projeto.
·
Veto
parcial: No veto parcial, o Presidente da República discorda sobre parte do
projeto. O veto parcial abrange somente texto integral de artigo, de parágrafo,
de inciso ou alínea. Não podendo assim incidir sobre palavras (art. 66, §2º da
CF).
Unidade básica do texto legal é o
artigo. O artigo é dividido por meio de parágrafos ou incisos. O parágrafo é
subdividido por meio de incisos. O inciso é subdividido por meio de alíneas.
Nestes, a numeração é ordinal até 9º e cardinal a partir do 10. As alíneas são
subdividas por meio de itens. O Presidente da República não pode vetar itens.
Havendo veto parcial, somente a
parte vetada é devolvida ao Congresso Nacional, as demais serão sancionadas e
seguirão para promulgação e publicação. Assim, se houve veto parcial é porque a
lei foi sancionada, senão o veto teria sido total.
O veto parcial que incidir sobre
a vigência importa em “vacatio legis” de 45 dias (art. 1º da LICC). Se o
Congresso Nacional rejeitar o veto parcial, só haverá conseqüência jurídica se
anterior aos 45 dias.
·
O Veto é
superável ou relativo: O veto não é absoluto, é superável pela votação no
Congresso Nacional em sessão conjunta (art. 57, IV da CF). O Congresso Nacional
tem o prazo de 30 dias corríveis, a contar do recebimento do veto, para
apreciá-lo (art. 66, §4º da CF).
o Se escoar os 30 dias sem
deliberação: O veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata,
sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. A pauta será
obstruída (art. 66, §6º da CF).
o Se o veto for mantido: o projeto
estará arquivado.
o Rejeição do veto: Por maioria
absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. São necessários 257
votos dos deputados e 41 votos dos senadores.
“Se o veto não for mantido, será
o projeto enviado para promulgação, ao Presidente da República” (art. 66, §5º
da CF). Há um erro de técnica legislativa neste dispositivo, pois a rejeição do
veto importa na transformação do projeto de lei em lei. Assim, a “lei” que
segue para a promulgação e não o “projeto”.
Se for rejeitado o veto parcial,
será transformado em lei. Será promulgado e publicado como parte da lei que
antes fazia parte. Assim, uma lei no Brasil pode ter dispositivos que entram em
vigor em uma data e outros que entram em outra.
Fase complementar
1.
Fase
complementar:
A Fase
final é dividida entre a promulgação e a publicação.
2.
Promulgação:
É um atestado da existência
válida da lei e de sua executoriedade. Em regra é o Presidente da República que
verifica se a lei foi regularmente elaborada e depois atesta que a ordem jurídica
está sendo inovada, estando a lei apta a produzir efeitos no mundo jurídico. A
presunção de validade das leis decorre da promulgação.
O que se promulga é a lei e não o
projeto de lei. Este já se transformou em lei com a sanção presidencial ou com
a derrubada do veto no Congresso Nacional.
Cabe ao Presidente da República
promulgar a lei, ainda que haja rejeição do veto. O veto rejeitado tem
necessidade de ser promulgado. Assim, podemos ter uma lei sem sanção, mas nunca
uma lei sem promulgação.
Quando está escrito no texto “eu
sanciono”, implicitamente traz a promulgação. A promulgação é implícita na
sanção expressa. No caso da rejeição do veto, como não houve sanção estará
escrito no texto “eu promulgo”. Na emenda constitucional, não há sanção ou veto,
mas há promulgação pelas mesas da Câmara e do Senado.
Se o Presidente não promulgar em
48 horas, o Presidente do Senado a promulgará e, se este não fizer em igual
prazo, caberá ao Vice Presidente do Senado fazê-lo (art. 66, §7º da CF). Isto
pode ocorrer na sanção tácita e na rejeição do veto, mas nunca na sanção
expressa, pois a promulgação está implícita.
3.
Publicação:
É o ato através do qual se dá
conhecimento à coletividade da existência da lei. Consiste na inserção do texto
promulgado na Imprensa Oficial como condição de vigência e eficácia da lei. É a
fase que encerra o processo legislativo.
A promulgação confere à lei uma
executoriedade. A esta tem que se somar uma notoriedade que decorre da
publicação. Esta notoriedade é ficta, assim presume-se que as pessoas conheçam
a lei.
Em regra geral, a lei começa a
vigorar em todo País 45 dias depois de oficialmente publicada, salvo disposição
em contrário. Nos Estados estrangeiros, entra em vigor 3 meses após a
publicação (art. 1º e §1º da LICC). Porém, a lei pode estabelecer a data de
início de vigência.
Segundo a Lei complementar 95/98,
alterada pela Lei complementar 107/01, a lei não pode entrar em vigor na data
da sua publicação, salvo se de pouca importância. Para muitos doutrinadores,
tal disposição é inconstitucional, visto que as funções legislativas estão
expostas na Constituição Federal e não poderiam ser ampliadas por meio de uma
lei complementar.
Todas leis importantes devem ter
uma “vacatio legis”, isto é a eficácia deve ser protraída para uma data futura
para que as pessoas tomem conhecimento da lei.
A publicação é feita por quem
promulga. Se existir omissão deliberada dolosa da publicação pelo Chefe do
Poder Executivo, haverá crime de responsabilidade (Lei 1079/50 e Decreto-lei
201/67).
Procedimento
abreviado ou sumário
1.
Cabimento
do procedimento sumário:
O procedimento sumário, também
chamado de procedimento de 100 dias, tem cabimento para os projetos de
iniciativa do Presidente da República, mas não precisa ser de iniciativa
reservada (art. 64, §1º da CF).
Atos de outorga ou renovação de
concessão, permissão ou autorização para serviços de radiodifusão sonora e de
sons e imagens, são projetos que tramitam sob regime de urgência (art. 223, §1º
da CF).
Este procedimento não se confunde
com as outras formas de tramitação rápida previstas no regimento interno
("urgência urgentíssima" é matéria de regimento interno).
2.
Procedimento:
-
Projeto
ingressa pela Câmara dos Deputados: A Câmara tem o prazo de 45 dias para
aprová-lo ou rejeitá-lo.
o Rejeitar: O projeto estará
arquivado.
o Se silenciar: O projeto obstará a
pauta da Câmara até que decida sobre a aprovação do projeto. - As medidas
provisórias não ficam obstruídas, mas as demais deliberações sim.
o Se aprovar: O projeto será
encaminhado ao Senado.
-
Aprovado
na Câmara, o projeto vai ao Senado, que também terá 45 dias para aprovar,
rejeitar ou apresentar emendas:
o Rejeitar: O projeto estará
arquivado.
o Silenciar: O projeto obstará a
pauta do Senado até que decida sobre a aprovação do projeto. As medidas
provisórias não ficam obstruídas, mas as demais deliberações sim.
o Emendar: O projeto voltará para a
Câmara dos Deputados, que terá prazo de 10 dias para apreciá-la, totalizando
100 dias (art. 64, §3º da CF).
o Aprovar: Segue o procedimento
ordinário.
Os prazos
não correm no período de recesso (ficam suspensos) e nem se aplicam às matérias
de Código (art. 64, §4º da CF).
Espécies Normativas
(art. 59 da CF)
1.
Espécies
normativas:
-
Emendas à
Constituição (art. 59, I da CF): Já foram estudadas no tópico Poder
Constituinte.
-
Leis
complementares (art. 59, II da CF).
-
Leis
ordinárias (art. 59, III da CF).
-
Leis
delegadas (art. 59, IV da CF).
-
Medidas
Provisórias (art. 59, V da CF).
-
Decretos
legislativos (art. 59, VI da CF).
-
Resoluções
(art. 59, VII da CF).
Lei complementar
1.
Conceito:
É a espécie normativa utilizada
nas matérias expressamente previstas na Constituição Federal. As hipóteses de
regulamentação da Constituição por meio de lei complementar foram taxativamente
previstas na Constituição Federal.
Quando o constituinte quer se
referir a uma lei complementar, traz no texto a expressão “lei complementar”.
Ex: Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e
consolidação das leis (art. 59, parágrafo único da CF).
2.
Procedimento
O procedimento da lei
complementar é o mesmo da lei ordinária, diferenciando-se apenas quanto ao
quórum para aprovação.
3.
Quórum:
As leis complementares serão
aprovadas por maioria absoluta de seus membros (art. 69 da CF). Maioria
absoluta refere-se aos membros integrantes da casa.
Se lei ordinária tratar de
matéria reservada a lei complementar, haverá uma inconstitucionalidade formal.
Entretanto, se uma lei complementar tratar de matéria reservada a lei ordinária
não haverá invalidade, sendo apenas considerada como lei ordinária.
Lei ordinária
1.
Conceito:
É a espécie normativa utilizada
nas matérias em que não cabe lei complementar, decreto legislativo e resolução.
Assim, o campo material das leis ordinárias é residual.
O texto constitucional se refere
à lei ordinária apenas como lei, sem a utilização do adjetivo “ordinária”,
visto que este está implícito. Mas quando quer diferenciá-la de outra espécie
normativa, normalmente traz a expressão “lei ordinária”. Ex: “A iniciativa de
leis complementares e ordinárias ...” (art. 61 da CF). Pode ainda utilizar a
expressão “lei especial”. Ex: “esses crimes serão definidos em lei especial,
que estabelecerá as normas de processo e julgamento” (art. 85, parágrafo único
da CF).
Embora o constituinte apenas a
mencione como lei, não podemos nos esquecer de que o nome dessa espécie
normativa no próprio texto constitucional é lei ordinária (art. 59 da CF).
2.
Procedimento:
O
procedimento da lei ordinária já foi estudado no processo legislativo.
3.
Quórum:
As leis ordinárias serão
aprovadas por maioria simples (relativa) de seus membros. Maioria relativa
refere-se ao número de presentes na sessão ou reunião.
4.
Posições
quanto à existência de hierarquia entre lei ordinária e lei complementar:
-
Manuel
Gonçalves Ferreira de Melo: Há hierarquia. A lei complementar é um terceiro
gênero interposto, ou seja, encontra-se entre a Constituição e a lei ordinária.
-
Celso
Bastos: Não há hierarquia, mas sim campos diferentes de atuação.
-
Souto
Maior Borges: Há duas espécies de leis complementares, as normativas (servem de
fundamento de validade para outros atos normativos) e as não-normativas. Com
relação às normativas há hierarquia (Ex: lei ordinária tributária tem que
obedecer ao CTN, pois se afrontá-lo será inconstitucional por quebra de hierarquia).
Com relação às não-normativas não há hierarquia (Ex: funções do vice-presidente
serão fixadas por lei complementar. Se lei ordinária tratar desse assunto, será
inconstitucional por invasão de competência e não por quebra de hierarquia).
Lei delegada
1.
Conceito:
É a espécie normativa utilizada
nas hipóteses de transferência da competência do Poder Legislativo para o Poder
Executivo. Trata-se de uma exceção ao princípio da indelegabilidade das
atribuições. Delegação “externa corporis”.
2.
Procedimento:
-
Iniciativa
solicitadora: O Presidente da República solicita a delegação ao Congresso
Nacional (iniciativa solicitadora), delimitando o assunto sobre o qual pretende
legislar.
-
Se o
Congresso Nacional aprovar (por maioria simples) a solicitação, delegará por
meio de resolução (art. 68, §2º da CF).
A delegação tem prazo certo, isto é, termina com o encerramento de uma legislatura. Entretanto, nada impede que antes de encerrado o prazo fixado na resolução, o Poder Legislativo desfaça a delegação.
O Congresso Nacional pode apreciar a mesma matéria objeto de delegação, pois quem delega não abdica, reserva poderes para si. Como a lei ordinária e a lei delegada têm o mesmo nível de eficácia, prevalecerá a que for promulgada por último, revogando a anterior (princípio da continuidade das leis).
A delegação tem prazo certo, isto é, termina com o encerramento de uma legislatura. Entretanto, nada impede que antes de encerrado o prazo fixado na resolução, o Poder Legislativo desfaça a delegação.
O Congresso Nacional pode apreciar a mesma matéria objeto de delegação, pois quem delega não abdica, reserva poderes para si. Como a lei ordinária e a lei delegada têm o mesmo nível de eficácia, prevalecerá a que for promulgada por último, revogando a anterior (princípio da continuidade das leis).
-
O
Presidente promulgará e publicará a lei delegada.
3.
Matérias
vedadas à delegação (art. 68, §1º da CF):
-
Atos de
competência exclusiva do Congresso Nacional.
-
Atos de
competência privativa da Câmara dos deputados.
-
Atos de
competência privativa do Senado Federal.
-
Matéria
reservada à lei complementar.
-
A
legislação sobre:
o Organização do Poder Judiciário e
do Ministério Público, a carreira e garantia de seus membros (art. 68, §1º, I
da CF).
o Nacionalidade, cidadania,
direitos individuais, políticos e eleitorais (art. 68, §1º, II da CF).
o Planos plurianuais, diretrizes
orçamentárias e orçamentos (art. 68, §1º, III da CF).
4.
Sustação:
Se o Presidente da República
exorbitar os limites da delegação legislativa, o Congresso Nacional poderá
sustar o ato normativo por meio de decreto legislativo. Trata-se de um controle
repressivo de constitucionalidade realizado pelo Poder Legislativo (art. 49, V
da CF).
É importante ressaltar que também
pode ocorrer um controle repressivo de constitucionalidade pelo Poder
Judiciário e esse, diferentemente da sustação, produz efeitos “ex tunc”.
Medida provisória
1.
Conceito:
A medida
provisória, reflexo do antigo decreto-lei, não possui natureza jurídica de lei,
sendo apenas dotada de força de lei.
Embora
seja um ato sob condição (condição de ser um dia aprovado pelo Congresso
Nacional), é vigente e eficaz.
2.
Pressupostos
de admissibilidade:
A medida provisória tem como
pressupostos de admissibilidade a relevância e a urgência. “Em caso de
relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso
Nacional” (art. 62 da CF).
Tendo em vista que toda matéria
que deva ser tratada por meio de lei é matéria relevante, na medida provisória
a matéria deve ser extraordinariamente relevante. Além de ser relevante, tem que
ser também urgente, mais urgente que o procedimento abreviado.
Em regra, os requisitos de
relevância e urgência devem ser analisados primeiramente pelo Presidente da
República (juízo discricionário) e posteriormente pelo Congresso Nacional.
Excepcionalmente, o Poder Judiciário poderá fazer um controle de
constitucionalidade dos pressupostos, quando houver desvio de finalidade ou
abuso do poder de legislar (violação do princípio da razoabilidade).
3.
Prazo
de vigência:
A
medida provisória vigorará por um prazo de 60 dias contados da publicação.
-
Prorrogação: Se a medida provisória não for
apreciada em 60 dias, haverá uma prorrogação automática do prazo, totalizando
prazo máximo de 120 dias. Se após esse prazo, não for convertida em lei,
perderá a eficácia desde a sua edição (efeitos retroativos).
-
Regime de
urgência: Se a
medida provisória não for apreciada em até 45 dias da sua publicação, entrará
em regime de urgência, fazendo com que todas as demais deliberações da casa
legislativa fiquem sobrestadas, até que seja concluída a votação da medida
provisória. Ela bloqueia a pauta diária da casa em que esteja (art. 62, §6º da
CF).
Tal período de urgência pode se estender por 75 dias, pois não sendo suficiente os 15 dias restantes, há a possibilidade de um novo prazo de 60 dias (art. 62, §7º da CF).
Ex: Se ficar 40 dias na Câmara e já está há 5 dias no Senado, começa a bloquear a pauta. Diferentemente do procedimento sumário, em que há dois prazos de 45 dias.
Tal período de urgência pode se estender por 75 dias, pois não sendo suficiente os 15 dias restantes, há a possibilidade de um novo prazo de 60 dias (art. 62, §7º da CF).
Ex: Se ficar 40 dias na Câmara e já está há 5 dias no Senado, começa a bloquear a pauta. Diferentemente do procedimento sumário, em que há dois prazos de 45 dias.
-
Recesso
parlamentar: Antes da
EC 32/01 se o Congresso Nacional estivesse em recesso, haveria convocação
extraordinária. Hoje o prazo fica suspenso durante o recesso, assim
podemos ter uma medida provisória com prazo superior a 60 dias (art. 62, §4º da
CF). Entretanto, se houver convocação extraordinária, a medida provisória em
vigor na data da convocação será automaticamente incluída na pauta de
convocação (art. 57, §8º da CF).
4.
Procedimento:
-
Publicada
a medida provisória no Diário Oficial, deve ser de imediato encaminhada ao
Congresso Nacional.
-
No
Congresso Nacional, será encaminhada à uma Comissão Mista de Deputados e
Senadores, que avaliarão os pressupostos constitucionais de admissibilidade e o
mérito, e emitirão parecer (art. 62, §9º da CF). O parecer será dividido em 3
partes: constitucionalidade; adequação financeira e orçamentária e mérito.
No procedimento ordinário, o projeto de lei passa por uma fase de instrução nas duas casas legislativas, já na medida provisória há apenas uma instrução na Comissão Mista.
No procedimento ordinário, o projeto de lei passa por uma fase de instrução nas duas casas legislativas, já na medida provisória há apenas uma instrução na Comissão Mista.
-
Após o
parecer da Comissão Mista, a medida provisória será apreciada em plenário nas
duas casas separadamente (art. 62, §5º da CF).
A votação será em sessão separada, tendo início na Câmara dos Deputados e depois, seguindo ao Senado Federal. Antes, era apreciada em sessão conjunta do Congresso Nacional.
A votação será em sessão separada, tendo início na Câmara dos Deputados e depois, seguindo ao Senado Federal. Antes, era apreciada em sessão conjunta do Congresso Nacional.
-
Aprovação
integral no Congresso Nacional:
o Aprovação na Câmara dos
Deputados: Primeiro analisam os pressupostos de admissibilidade e depois o
mérito (art. 62, §8º da CF). A aprovação depende de maioria simples.
o Sendo aprovado na Câmara, segue
ao Senado: No Senado também, antes de analisar o mérito, serão examinados os
pressupostos e a aprovação depende de maioria simples.
o Aprovada a medida provisória:
Será convertida em lei com o número subseqüente da casa, pois se implementou a
condição futura. Tendo em vista que a redação da lei é idêntica a da
medida provisória, não há necessidade de sanção.
o A lei será promulgada pelo
Presidente da Mesa do Congresso Nacional e publicada pelo Presidente da
República. Não há qualquer interrupção de vigência e eficácia.
-
Aprovação
com alteração no Congresso Nacional: O poder de emendar é inerente ao poder
legislativo, só não podendo ser exercitado se houver disposição em contrário.
Como não há, poderá haver emendas.
Se a Comissão Mista apresentar parecer pela aprovação de medida provisória com emendas, deverá também, apresentar projeto de lei de conversão, bem como projeto de decreto legislativo para regulamentação das relações jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados.
Se a Comissão Mista apresentar parecer pela aprovação de medida provisória com emendas, deverá também, apresentar projeto de lei de conversão, bem como projeto de decreto legislativo para regulamentação das relações jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados.
o Projeto de lei conversão: A
medida provisória com emendas se transforma em projeto de lei de conversão,
devendo ser remetido ao Presidente da República para que sancione ou vete. Se
sancionar, irá promulgá-la e determinará sua publicação.
É importante destacar que durante o trâmite do projeto de lei de conversão, a medida provisória no mundo jurídico continua vigente e eficaz até que o Presidente sancione ou vete (art. 62, §12 da CF). Assim, pode acontecer de a medida provisória ter vigência superior a 120 dias.
É importante destacar que durante o trâmite do projeto de lei de conversão, a medida provisória no mundo jurídico continua vigente e eficaz até que o Presidente sancione ou vete (art. 62, §12 da CF). Assim, pode acontecer de a medida provisória ter vigência superior a 120 dias.
o Decreto legislativo: Os efeitos
decorrentes da matéria alterada devem ser regulamentados por decreto
legislativo, perdendo a medida provisória a eficácia desde a sua edição (art.
62, §3º da CF).
-
Rejeição
expressa ou tácita pelo Congresso Nacional: Tanto na rejeição tácita (aquela
que ocorre pela não apreciação da medida no prazo de 120 dias), como na
expressa, a medida provisória perderá a eficácia desde a sua edição (eficácia
ex tunc).
Perdendo a eficácia, caberá ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes, no prazo de 60 dias. Irá disciplinar como bem entender, sem qualquer submissão ao Poder Executivo.
Se o Congresso Nacional não editar o decreto legislativo no prazo de 60 dias, ressuscita aquela medida provisória rejeitada e possibilita que ela discipline as relações jurídicas decorrentes de atos praticados durante sua vigência, como uma lei temporária (art. 62, §11 da CF).
A medida provisória rejeitada não pode ser objeto de reedição na mesma sessão legislativa (art. 62, §10 da CF). A sua reedição importará em crime de responsabilidade (art. 85, II da CF).
Perdendo a eficácia, caberá ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes, no prazo de 60 dias. Irá disciplinar como bem entender, sem qualquer submissão ao Poder Executivo.
Se o Congresso Nacional não editar o decreto legislativo no prazo de 60 dias, ressuscita aquela medida provisória rejeitada e possibilita que ela discipline as relações jurídicas decorrentes de atos praticados durante sua vigência, como uma lei temporária (art. 62, §11 da CF).
A medida provisória rejeitada não pode ser objeto de reedição na mesma sessão legislativa (art. 62, §10 da CF). A sua reedição importará em crime de responsabilidade (art. 85, II da CF).
5.
Efeitos
da Medida provisória sobre o ordenamento jurídico:
A edição da medida provisória
suspende temporariamente a eficácia das normas que com ela sejam incompatíveis.
Se a medida provisória for transformada em lei, revogará aquela lei, mas se for
rejeitada, serão restaurados os efeitos daquela lei.
Como aquela lei nunca perdeu a
vigência (existência no mundo jurídico), só tendo a eficácia (produção de
efeitos) paralisada, com a rejeição da medida provisória volta a ter eficácia.
Não ocorre, assim, a represtinação.
As medidas provisórias editadas
em data anterior a EC 32/01 continuam em vigor até que outra medida provisória
as revogue expressamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional,
não submetida a qualquer prazo. O Congresso Nacional deliberará em sessão conjunta
pelo sistema anterior.
6. Limitação material à edição de
medidas provisórias:
Cabe controle de
constitucionalidade quanto aos limites materiais.
-
Matéria
relativa a:
o Nacionalidade, cidadania,
direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral (art. 62, §1º, I a
da CF).
o Direito penal, processual penal e
processual civil (art. 62, §1º, I, “b” da CF): No sistema anterior, não
podia veicular matéria penal incriminadora, hoje, não pode tratar de matéria
penal independentemente da natureza da norma.
A matéria processual civil, como do trabalho, também não podem ser tratadas por medida provisória.
A matéria processual civil, como do trabalho, também não podem ser tratadas por medida provisória.
o Organização do Poder Judiciário e
do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros (art. 62, §1º,
I, “c” da CF).
o Planos plurianuais, diretrizes
orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o
previsto no art. 167, §3º (art. 62, §1º, I, “d” da CF).
-
Matéria
que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança ou qualquer outro ativo
financeiro (art. 62, §1º, II da CF).
-
Matéria
reservada a lei complementar (art. 62, §1º, III da CF).
-
Matéria
já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente
de sanção ou veto do Presidente da República (art. 62, §1º, IV da CF).
Algumas dessas matérias também
são vedadas à lei delegada. Se são vedadas à lei delegada, em que o Presidente
tem que solicitar, com mais razão têm que ser vedadas na medida provisória.
Assim, as matérias reservadas a resolução e decreto legislativo também não
podem ser objeto de medida provisória.
7.
Limitação
material temporal:
“É vedada a adoção de
medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação
tenha sido alterado por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995
até a promulgação desta emenda, inclusive” (art. 246 da CF).
Os artigos alterados por meio de
emenda constitucional no período de 01/01/95 até 11//09/2001 só poderão ser
regulamentados por meio de lei. Se alguma Medida Provisória violar esta
vedação, estará sujeita a controle de constitucionalidade. Entretanto, será
permitida a adoção de medida provisória para regulamentar artigo da
constituição alterado por emenda após 11/09/2001.
8.
Matéria
tributária:
A medida provisória que implicar
em instituição (criação) ou majoração (aumento) de impostos, salvo imposto
sobre importação, imposto sobre exportação, impostos sobre produtos
industrializados, imposto sobre operações financeiras e imposto extraordinário,
só entrará em vigor (produzirá efeitos) no exercício financeiro seguinte se
tiver sido convertida em lei até o último dia daquele exercício em que foi
editada (art 62, §2º da CF).
As taxas e contribuições de
melhoria não podem ser instituídas por meio de medida provisória.
9.
Edição
de Medida Provisória pelos Estados e Municípios:
Segundo o Supremo Tribunal
Federal, pode ser editada medida provisória pelo Governador do Estado desde que
exista previsão na Constituição Estadual. Os únicos Estados que colocaram essa
previsão foram: Tocantins, Santa Catarina e Acre.
Pelo principio da simetria, é
possível a edição de medida provisória municipal naqueles três Estados. Alguns
autores sustentam que ainda só seria possível se a Lei orgânica dos Municípios
daquele estado trouxesse a previsão. Outros dizem que não pode em nenhuma
circunstância, pois os conceitos de relevância e urgência seriam incompatíveis
com a limitação territorial de eficácia de uma lei municipal.
Decreto Legislativo
1. Conceito:
Espécie normativa
utilizada nas hipóteses de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49
da CF).
As regras
sobre seu procedimento não estão previstas na Constituição Federal, mas sim no
regimento interno.
Resolução
1. Conceito:
Espécie normativa utilizada nas
hipóteses de competência privativa da Câmara, do Senado ou do Congresso
Nacional. (art. 51 e 52 da CF). As regras sobre seu procedimento estão
previstas no regimento interno.
BOA
APRENDIZAGEM!
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